Äratuskell riigiettevõtlusele

01
11 / 19

Triinu Järviste, vandeadvokaat

Hiljutised sündmused Euroopa Liidu riigiabi valdkonnas on toonud erilisse fookusse selle, kuidas riik tegutseb ettevõtluses. Riigile ja kohalikele omavalitsustele kuuluvatele ettevõtetele peaks mõjuma külma dušina äsja avaldatud Rahandusministeeriumi riigi osalusega äriühingute ja sihtasutuste 2018. aasta koondaruanne, mille alusel ei ole nende äriühingute kasumlikkus paljudel juhtudel piisav. Sellele lisandub ka Euroopa Komisjoni värske otsus, millega kohustatakse Soomet nõudma bussitranspordi ettevõttelt tagasi ebaseaduslikriigiabi summas 54,2 miljonit eurot.

Rahandusministeerium avaldas riigi osalusega äriühingute ja sihtasutuste 2018. a koondaruande, milles tuvastatakse, et nende aasta keskmine omakapitali tootlus (ROE) oli 5,5%. Seega teenis iga äriühingusse investeeritud euro omanikule – riigile – tagasi keskmiselt 5,5 senti. Aruandes leitakse, et riigi osalusega äriühingute keskmine ROE on liialt madal.

Esiteks tuleb vastava näitaja osas silmas pidada, et tegemist on keskmise omakapitali tootlusega, mis tähendab, et riigiettevõtete seas oli nii oluliselt parema kui ka oluliselt halvema näitajaga ettevõtteid. Teiseks on madala omakapitali tootluse põhjuseid palju ja erinevaid. Kolmandaks ei saagi mitmetes riigi jaoks olulistes valdkondades paratamatult tegutseda väga kasumlikult, kuna tegemist võib olla turgudega, kus eraettevõtted tavapärases turusituatsioonis sellisel viisil üldse ei tegutseks.

Riigiabiõiguslikult ei ole riigi osalemine majandustegevuses seega ettevõtjate kaudu iseenesest taunitud. Samas, kui avaliku sektori asutused teevad majandustehinguid (sh osalevad aktsionäri või osanikuna äriühingus), kuuluvad nad riigiabi eeskirjade reguleerimisalasse. Seega põhjus, miks see viidatud omakapitali tootluse keskmine näitaja peaks kujutama endast riigiettevõtlusele teataval määral äratuskella, on see, et kui hinnatakse, kas riigi või kohaliku omavalitsuse ettevõte on saanud ebaseaduslikku riigiabi, võetakse muu hulgas arvesse just sellistest investeeringutest saadavat tulu – lihtsustatult öeldes tekitab madal omakapitali näitaja riigiabi kahtluse.

Välja on töötatud nn turumajandusliku investeerimise põhimõte, et tuvastada riiklike investeeringute (eriti kapitalisüstide) puhul riigiabi olemasolu. Selleks, et määrata, kas avaliku sektori asutuse investeering on riigiabi, tuleb hinnata, kas sarnastel asjaoludel oleks tavalistes turumajanduslikes tingimustes tegutsev sarnase suurusega erainvestor olnud valmis tegema kõnealuse investeeringu. Kui sellel turul tavapäraselt erasektoris oodatavat tulu ei ole põhjust eeldada, siis sellist investeeringut tõenäoliselt turutingimustel ei tehtaks, ning riigi tegutsemine investorina riigi äriühingus võib kujutada endast riigiabi.

Lisaks võib (aga ei pruugi) olenevalt asjaoludest investeeringute väike tootlus viidata asjaolule, et riigi äriühing on ise olnud oma lepingupartnerite suhtes riigiabi andjaks – riigiabi võib kujutada endast ka olukorda, kus riigi äriühing ise teeb tehinguid, mis ei vasta turutingimusele. See tähendab, et riigiabi võib esineda juhul, kui riigi äriühing võtab teenuse või kauba pakkumiseks vajalikud kulud sisuliselt enda kanda, luues sellega (osale) klientidele eeliseid.

Olukorra muudab keeruliseks aga see, et riigil on teatud juhtudel õigus ja võimalus aidata oma tegevusega kaasa nende majandusvaldkondade ja turgude toimimisele, mis on riigi seisukohalt strateegilise tähtsusega või milles käibivaid teenuseid või kaupu muidu erasektori poolt ei pakutaks või ei pakutaks sellisel määral (näiteks nn üldist majandushuvi pakkuvad teenused). Sellistel turgudel ei saagi tingimata madalat tootlust ette heita.

Lisaks komplitseerib riigiettevõtlust ka küsimus sellest, et õigeks ei saaks vastupidiselt pidada ka riigi poolt ettevõtluses liialt kõrge kasumi teenimist, eriti kui tegemist on turgu valitseva ettevõtjaga. See seab riigiettevõtluse ka nö kahe halva vahele, kus mõlemasse äärmusse laskumine oleks problemaatiline.

Ebaseadusliku riigiabi tuvastamise loogiline tagajärg on see, et riigiabi saaja peab selle koos intressidega tagasi maksma. Ainult paar kuud tagasi, 28. juunil 2019, saabus Euroopa Komisjonist hoiatav näide Soome kohta: komisjon leidis, et Soome bussitranspordi ettevõte Helsingin Bussiliikenne Oy on saanud aastatel 2000–2012 ebaseaduslikku riigiabi summas 54,2 miljonit eurot. Euroopa Komisjon algatas 2016. aastal ametliku uurimismenetluse kaebuse alusel, milles väideti, et laenud, mida Soome asutused olid sellele ettevõttele andnud, ei vastanud turutingimustele.

Komisjon tuvastas menetluses, et ükski eraõiguslik kreeditor ei oleks sellistel tingimustel ettevõtjale laenu andnud, eriti arvestades Helsingin Bussiliikenne Oy halba majanduslikku seisu laenude andmise ajal. Sellel põhjusel järeldas Euroopa Komisjon, et tegu on riigiabiga, mis andis Helsingin Bussiliikenne Oy-le võrreldes konkurentidega ebaõiglase majandusliku eelise.

Kuigi selles kaasuses oli peamiselt tegu laenude andmisega, siis ei ole riigi ettevõtetele laenude andmise ja kapitaliinvesteeringute analüüs riigiabiõiguslikult väga erinevad, baseerudes mõlemad peamiselt turutingimustele vastamise kriteeriumile. Komisjoni otsuse alusel peab Soome riik nõudma nüüd 54,2 miljonit eurot riigiabi ettevõtjalt tagasi. Ilmselt on tarbetu mainida, et see otsus on Soome avaliku bussitranspordi süsteemile suur löök ja tõenäoliselt ei soovi Eesti sarnase tagajärje ilmnemist siinmail.

Selliselt on riigiettevõtluse teema mitmetahuline ja keeruline, kuid eelnevast tulenevalt on praeguses olukorras Eesti riigil (ja ka kohalikel omavalitsustel) asjakohane analüüsida oma tegevust ettevõtluses kriitilise pilguga ning hinnata seda kahest aspektist: esiteks, kas investorina äriühingutes tegutsemine on igal konkreetsel turul tingimata vajalik, ning teiseks, kas see tegevus vastab turumajanduse tingimustes tegutseva ettevõtja kriteeriumidele või hoopis moonutab turu toimimist tarbetult. Samuti peaksid riigile ja kohalikele omavalitsustele kuuluvad ettevõtted hindama, kas nende endi tegevus vastab turutingimustele või kas ettevõte võtab mingid kulud n-ö enda kanda, tuues kaasa eelise andmise mõnele nende teenust või kaupa sisendina kasutavale ettevõtjale.

Arvestades, et Eestis on olnud riigi äriühingute erastamine pikka aega arutuse all (ka koalitsioonilepingus on nimetatud kolme äriühingu erastamine), on vaja lisaks teadvustada riigiabi riski riigi äriühingute müümise korral. Viidatud Helsingi bussidega seonduvas kaasuses leidis Euroopa Komisjon, et kuna tema menetluse ajal müüdi ettevõtja varad konkurendile, peab ettevõtte uus omanik nüüd vastutama ebaseadusliku riigiabi tagasimaksmise eest. Järelikult tuleks ka riigiettevõtete erastamise korral ettevõtte müügiks tehtava analüüsi raames hinnata, ega see riigi äriühing ei ole saanud ebaseaduslikku riigiabi, mille tagasimaksmise kohtustus võiks langeda uuele omanikule.